作者：王博凱（河南大學(xué)歷史文化學(xué)院副教授）

地方與中央之間信息上達(dá)渠道的通暢程度及溝通成效是王朝能否實(shí)現(xiàn)對(duì)地方有效治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近年來，新出土簡(jiǎn)牘材料使得探討秦王朝的下情上達(dá)機(jī)制，以及該機(jī)制的特點(diǎn)、成效與局限成為可能，這對(duì)考察秦官府的地方治理能力頗有助益。

秦代基層信息的上達(dá)路徑

秦官府為全面掌控基層信息，開辟了諸多渠道和制度設(shè)計(jì)以保障信息的順利上達(dá)。主要有以下幾種類型：

上計(jì)制度。這是秦中央要求地方官府在每年年終將轄區(qū)內(nèi)的政務(wù)信息以文書形式層層上報(bào)中央的制度設(shè)計(jì)，因其文書類型多樣、涵括信息量大、傳遞及審核嚴(yán)格，因而也是秦官府獲取民間信息的主渠道。

郡縣奏請(qǐng)?？たh長(zhǎng)吏就一些事務(wù)向上級(jí)奏請(qǐng)匯報(bào)，岳麓簡(jiǎn)多見“郡縣/職官名+言”的形式，如“參（叁）川言”“戲言”“東郡守言”，亦見“內(nèi)史言”“尉言”等，均是地方向中央的事務(wù)信息奏報(bào)。

百姓遵律令向官府報(bào)告。秦律令簡(jiǎn)有“明告黔首”的記載，如岳麓簡(jiǎn)載：“請(qǐng)明告黔首：勉承（拯）流材，有得縣官材及麗邑伐材竹者，皆出置水旁而言所近鄉(xiāng)官……有得麗邑伐材竹久劾（刻）者，匿弗言，與盜同灋。”“明告黔首”即要讓百姓知曉，若發(fā)現(xiàn)律令所述情況一定要就近匯報(bào)，若隱匿不報(bào)則會(huì)受相應(yīng)懲罰。秦簡(jiǎn)中的“告”“自告”亦多屬此類。通過律令強(qiáng)制力，秦官府得以及時(shí)掌握地方信息動(dòng)態(tài)。

皇帝出巡與官吏循行、案行?！妒酚洝份d秦始皇五次巡行地方，岳麓簡(jiǎn)亦見“皇帝節(jié)游過縣”的令文，所到之處勢(shì)必對(duì)當(dāng)?shù)孛袂橛凶钪苯拥恼J(rèn)知，如社會(huì)治安形勢(shì)，陽武博狼沙“為盜所驚”及行咸陽“夜出逢盜蘭池”的經(jīng)歷足以令其對(duì)民間治安境況有深刻了解。循行與案行均是秦代上級(jí)對(duì)下屬地方的主動(dòng)巡視，循行在巡查范圍上似更寬泛，側(cè)重日常巡查，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)處理。岳麓簡(jiǎn)載：“泰上皇祠廟在縣道者，令部吏有事縣道者循行之，毋過月□，當(dāng)繕治者輒繕治之”，此例中官吏通過定期巡查縣中祠廟，能夠?qū)魪R情況及時(shí)做出應(yīng)對(duì)。案行則是對(duì)某一特定事件的針對(duì)性調(diào)查，秦簡(jiǎn)多見案行與疑獄“覆治”及“縣官事”相關(guān)，如岳麓簡(jiǎn)載：“令曰：郡守有覆治及縣官事當(dāng)案行及尉事不□者。”

自言與上書言事。二者均是秦時(shí)吏民主動(dòng)向官府言事的制度，但亦有一定區(qū)別，卜憲群、劉楊對(duì)“自言”作了分類歸納（卜憲群、劉楊：《秦漢日常秩序中的社會(huì)與行政關(guān)系初探——關(guān)于“自言”一詞的解讀》，《文史哲》2013年第4期），秦簡(jiǎn)所見“自言”多屬“事務(wù)性自言”范疇。秦時(shí)自言制度的功能范圍限于吏民向官府的言事匯報(bào)或申請(qǐng)，自言的群體廣泛，亦無性別限制，限于當(dāng)時(shí)民眾的識(shí)字水平，其方式最初應(yīng)是口頭向官府匯報(bào)，之后由負(fù)責(zé)官吏書寫成公文上報(bào)，通過驛傳體系傳遞，使得下情及時(shí)上達(dá)。“上書言事”則是另一途徑，與自言不同，是吏與黔首直接與皇帝溝通的渠道。岳麓簡(jiǎn)載：“自今以來，吏、黔首嘗上書言事而有獄治者”，這種溝通應(yīng)是一個(gè)逐級(jí)傳達(dá)的過程而非直接呈送，其中有一重要轉(zhuǎn)遞機(jī)構(gòu)即“公車司馬”，《后漢書·百官志》載：“公車司馬令一人，六百石。本注曰：掌宮南闕門，凡吏民上章，四方貢獻(xiàn)，及征詣公車者。”可見“吏民上章”是要經(jīng)過該機(jī)構(gòu)來處理轉(zhuǎn)遞，岳麓簡(jiǎn)載：“□縣官節(jié)（即）使人上書奏事及獻(xiàn)者，行存所郡縣皆便槫（傳）舍，官府及寺舍近宮者□輒（缺簡(jiǎn)）公車司馬令·丙”正可與傳世文獻(xiàn)對(duì)應(yīng)。

漢儒言秦之弊在堵塞言路，現(xiàn)在看來恐并不盡確。秦并非一概壅蔽信息，不悉民情，而是為下情上達(dá)建立起了一套系統(tǒng)的基層信息搜集體系。

秦代基層信息上達(dá)機(jī)制的特點(diǎn)

秦代下情上達(dá)體系在機(jī)構(gòu)運(yùn)作、遞送方式、文書處理等方面呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

層級(jí)化信息上達(dá)機(jī)構(gòu)職責(zé)分明?；鶎邮切畔⒌钠瘘c(diǎn)，黔首既是信息的制造者亦是傳播者，如東郡隕石“始皇帝死而地分”這一輿情之所以能被秦始皇聞知，定與民眾傳播、鄉(xiāng)里搜集并層級(jí)化轉(zhuǎn)遞而至有關(guān)。鄉(xiāng)里作為基層機(jī)構(gòu)，在該機(jī)制中的定位為信息的搜集與上報(bào)。里吏具有搜集信息之責(zé)，岳麓簡(jiǎn)“捕以城邑反”令文中針對(duì)舍匿蠻夷來間及欲反城邑者等情況，典老知情不告，要被處完城旦舂的刑罰，而若典老不知情，仍然要被貲罰二甲，說明對(duì)里中民眾信息的及時(shí)掌握和上報(bào)是典老的職責(zé)之一。此外，鄉(xiāng)吏還負(fù)責(zé)黔首“書名數(shù)”等與上計(jì)相關(guān)戶籍信息的獲取及“志”“課”文書信息的核查與制作。如里耶秦簡(jiǎn)載“貳春鄉(xiāng)樹枝（枳）枸卅四年不實(shí)”，說明鄉(xiāng)吏要實(shí)地調(diào)查“枝（枳）枸”的長(zhǎng)勢(shì)及是否結(jié)果等情況，進(jìn)而制成文書上報(bào)縣廷。縣級(jí)機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是文書的整理，包括分類、校對(duì)、形成正式上計(jì)文本等。岳麓簡(jiǎn)載：“上計(jì)?（最）、志、郡〈群〉課、徒隸員簿，會(huì)十月望。”縣還負(fù)責(zé)過境文書的核驗(yàn)，如岳麓簡(jiǎn)載：“郵書過縣廷，縣廷各課其畍（界）中，留者輒卻論，署徼〈檄〉曰某縣官課之。”“課”的目的一是防止信息遲滯，二是防止傳遞過程中出現(xiàn)文書毀封等情況而導(dǎo)致信息泄露。信息檢核與承轉(zhuǎn)是郡級(jí)機(jī)構(gòu)的職能，如縣廷上報(bào)的論決文書要在郡接受核檢，不合格者要被退回返修，岳麓簡(jiǎn)載：“監(jiān)御史下劾郡守，縣官已論，言夬（決）郡守，郡守謹(jǐn)案致之，不具者，輒卻，道近易具”，“不具者”要被退回重新修改后再上報(bào)?？み€負(fù)責(zé)縣上奏文書的承轉(zhuǎn)，岳麓簡(jiǎn)有“清河叚（假）守上信都言”，“信都”是清河郡轄縣，信都的上言要由清河郡負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)呈。下情上達(dá)的終點(diǎn)是中央，丞相、御史對(duì)郡縣上報(bào)的文書信息予以提煉，擇其要與諸博士官討論，給出意見，后由御史上奏請(qǐng)，皇帝予以批閱，至此完成信息上達(dá)的全部程序。岳麓簡(jiǎn)中多見“丞相議”“御史言”“制曰：可”“請(qǐng)，許”等記載，顯示出信息抵達(dá)秦中央后的上請(qǐng)、處理過程。

多元化的信息遞送方式。秦時(shí)文書傳遞主要有“以郵行”“以次傳”等形式。以郵行是重要官文書的傳遞方式，管理嚴(yán)格。岳麓簡(jiǎn)《行書律》載：“二千石官書不急者，毋以郵行。”且對(duì)郵人身份亦有嚴(yán)格限制，岳麓簡(jiǎn)載：“郵人年□五十歲以上及有疾病不勝郵人者，輒免而以當(dāng)為郵人者代。”此外，文書傳遞道路選擇亦存水陸之別，岳麓簡(jiǎn)載：“諸書當(dāng)傳者勿漕，斷辠輸遷蜀巴者，令獨(dú)水道漕傳。”又見“丞相上廬江叚（假）守書言：廬江莊道時(shí)敗絕不補(bǔ)〈通〉，節(jié)（即）莊道敗絕不通而行水道。”可見，秦時(shí)文書傳送要求盡可能使用驛傳陸路而非水運(yùn)，唯有陸路不能或難以通行時(shí)才能使用水道，可能是出于文書安全的考慮。另外，特殊警情信息或采取人直接遞送的方式。如奔警事務(wù)，主導(dǎo)者應(yīng)為縣廷，執(zhí)行者為黔首，黔首挾符將警情傳遞至需守衛(wèi)之所。秦新地常有警情出現(xiàn)，睡虎地秦簡(jiǎn)《語書》“南郡備警”，岳麓簡(jiǎn)亦有“新地為官未盈六歲節(jié)（即）有反盜若有敬（警）”的情形。除此之外，口耳相傳也是民間信息傳遞的形式。岳麓簡(jiǎn)載：“自今以來，有誨、傳言以不反為反者，輒以行訞律論之。”此處“誨”與“傳言”為群體中以口耳相傳形式的信息散播，“以不反為反”指歪曲事實(shí)的謠言，這些不實(shí)謠言會(huì)通過不斷傳播上達(dá)至朝廷?！妒酚洝份d秦末陳勝、吳廣起義，博士告知秦二世陳勝等謀反，二世則認(rèn)為是盜而非反，這也與簡(jiǎn)牘記載相類。

“事無巨細(xì)”式搜集與急辭優(yōu)先原則。秦代信息上達(dá)強(qiáng)調(diào)事無巨細(xì)，除了軍政要事，前引里耶秦簡(jiǎn)“枝（枳）枸”志書顯示，針對(duì)某年某樹是否結(jié)果也要核實(shí)上報(bào)，展現(xiàn)出對(duì)基層信息搜集的全面、細(xì)密。事無巨細(xì)所帶來的就是信息處理工作量的驟增，《史記》載秦始皇日夜批閱奏章，“不中呈不得休息”，因此為快速獲取核心信息，秦官府對(duì)信息的處理還采取急書優(yōu)先原則。對(duì)急書、急辭等緊急信息的傳達(dá)有專門規(guī)定，優(yōu)先遞送。如岳麓簡(jiǎn)載：“令曰：上事，散書，取急用者上，勿謂刺。不從令，貲一甲。”《行書律》亦言：“傳行書，署急輒行，不輒行，貲二甲。不急者，日觱（畢）。”為及時(shí)獲取有用信息，對(duì)文書格式要求以“易知”為目標(biāo)。岳麓簡(jiǎn)載：“其一事而過百牒者，別之，毋過百牒而為一編，必皆散取其急辤(辭)，令約具別白昜〈易〉智（知）?。ㄒ玻?。”對(duì)急書優(yōu)先處理是秦下情上達(dá)機(jī)制事分輕重緩急原則的具體展現(xiàn)。

防止信息失真。秦官府對(duì)基層信息的搜集強(qiáng)調(diào)真實(shí)性。律令所見黔首“自占不以實(shí)”的處罰，上計(jì)文書的層層核校都為了保障信息準(zhǔn)確性。在層層傳遞過程中也有嚴(yán)格的保密程序，岳麓簡(jiǎn)載：“諸傳書，其封毀，所過縣官輒復(fù)封以令、丞印。封纏解，輒纏而封其上，毋去故封”，文書轉(zhuǎn)遞中若出現(xiàn)封泥毀壞，所經(jīng)過的縣要重新以印封，確保信息無泄露。官吏案行時(shí)亦注重對(duì)信息的保護(hù)。岳麓簡(jiǎn)載：“吏有案行官，官而獨(dú)有令曰：有問其官必先請(qǐng)之者，令案行其官者盡先封閉其所當(dāng)案行官府及券書。它不可封閉者，財(cái)（裁）令人謹(jǐn)守衛(wèi)，須其官自請(qǐng)，請(qǐng)報(bào)到，乃以從事。”秦時(shí)有些特殊機(jī)構(gòu)不能直接被案行，需要上請(qǐng)得到回復(fù)后方可據(jù)上級(jí)意見執(zhí)行。在上請(qǐng)過程中，案行官吏則要封存被案行官府的官署、券書等，以防在等待批復(fù)過程中出現(xiàn)信息改篡等情況。

秦王朝信息上達(dá)機(jī)制雖較完善與細(xì)密，然而其制度設(shè)計(jì)與實(shí)際執(zhí)行之間尚存在一定困境。一是信息壅蔽。秦時(shí)在信息上達(dá)過程中存在壅蔽的情況，秦令規(guī)定：“令曰：諸有案行縣官，縣官敢屏匿其所案行事及壅塞止辤（辭）者，皆耐之。”一定程度上印證上級(jí)官吏到縣中案行時(shí)，縣官存在隱匿信息、隔絕溝通的現(xiàn)象。二是信息“不實(shí)”。一方面是指信息獲取時(shí)百姓不如實(shí)向官府申報(bào)，如自占（戶口、功勞等）“不以實(shí)”。另一方面是指官吏因工作失誤造成的“不實(shí)”，如岳麓簡(jiǎn)《賊律》：“為券書，少多其實(shí)”，里耶秦簡(jiǎn)“有不讎，非實(shí)者”等記載表明官吏工作不認(rèn)真亦會(huì)造成信息不實(shí)。秦簡(jiǎn)中亦多見吏“詐避事”“詐偽”“詐課”等情況，如岳麓簡(jiǎn)載：“今南郡司馬慶故為冤句令，詐課，當(dāng)廢官”，即通過捏造虛假信息上計(jì)以通過考課的行為，而基層官吏信息造假或與秦吏治中嚴(yán)格的問責(zé)制有關(guān)，秦吏治管理中問責(zé)與容錯(cuò)機(jī)制的失衡可能是深層動(dòng)因。三是吏民關(guān)系影響信息溝通。岳麓簡(jiǎn)載：“新黔首未習(xí)事，吏治或泰嚴(yán)，恒事?。ㄒ玻鴲号c言及詈蓐（辱）之……難有言于吏，甚不善。”可見，吏對(duì)黔首過于嚴(yán)苛甚至惡言相向，則黔首顯然難以與吏溝通，造成民情獲取不暢。

綜上，漢儒對(duì)秦政的批判多建立在“罪秦”觀念之上，從出土簡(jiǎn)牘來看，秦官府對(duì)民間信息的下情上達(dá)曾建立起較為完善的制度體系，對(duì)后世影響深遠(yuǎn)。然而，對(duì)其評(píng)價(jià)亦需辯證看待，因其機(jī)制運(yùn)行中的制度張力與秦政多個(gè)層面有密切聯(lián)系，致使信息上達(dá)過程中亦存在困境，一定程度上制約了地方治理成效。

《光明日?qǐng)?bào)》（2025年10月27日14版）

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