作者：最高人民法院司法改革辦公室 龍飛

　　當前,中國特色社會主義進入新時代。黨的十九大提出,要深化司法體制綜合配套改革,打造共建共治共享的社會治理格局。按照中央確定的全面深化改革的總目標,著力增強改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的要求,繼續(xù)深化多元化糾紛解決機制改革應當注意以下幾點:

　　注重改革的系統(tǒng)性　激活各種糾紛解決渠道

　　多元化糾紛解決機制改革開展十余年來,各個領域的糾紛解決資源已經(jīng)蓬勃發(fā)展起來。目前,全國共有77萬個人民調(diào)解委員會的367萬名人民調(diào)解員,每年調(diào)解糾紛近900萬件；全國有勞動人事爭議仲裁機構(gòu)3000多個,每年仲裁100多萬件；全國有商事仲裁機構(gòu)250多個,每年仲裁10萬多件。這些訴訟外糾紛解決機構(gòu)處理糾紛的數(shù)量與各級人民法院每年處理2000多萬件案件相比,還有相當大潛力可挖。下一步如何培育和激活其他社會化的行業(yè)調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、律師調(diào)解組織、仲裁機構(gòu)等的發(fā)展,以總結(jié)推廣新時代“楓橋經(jīng)驗”為契機,合理配置社會解紛資源,為當事人提供更多的適合的糾紛解決渠道,發(fā)揮改革的系統(tǒng)集成效益,是多元化糾紛解決機制改革能否持續(xù)保持發(fā)展活力的關(guān)鍵所在。

　　把握程序正義底線　建立訴與非訴銜接程序機制

　　中國的多元化糾紛解決機制與國外的替代性糾紛解決機制(ADR)最大的區(qū)別在于,多元化糾紛解決機制包括訴訟與非訴訟的有機銜接和相互配合,而替代性糾紛解決機制僅指訴訟之外的糾紛解決機制。所以,銜接中的程序正義標準將成為深化改革的一個重點。一是探索調(diào)解前置程序改革,解決引導分流難的問題。為落實民事訴訟法規(guī)定的先行調(diào)解原則,中央已提出探索調(diào)解前置程序改革的任務。目前,北京、安徽、浙江等地正在積極探索,開展研究調(diào)解前置程序的案件類型、調(diào)解與訴訟的程序、訴調(diào)銜接機制等問題。二是探索擴大司法確認適用范圍,為多元調(diào)解注入活力。由于當前立法將司法確認程序僅限于基層人民法院對人民調(diào)解協(xié)議的確認,因而制約了其他行業(yè)調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、律師調(diào)解的發(fā)展。為加大司法確認程序?qū)Ψ窃V訟糾紛解決渠道的支持力度,探索逐步擴大司法確認程序適用范圍、提高適用法院審級、擴充適用調(diào)解組織類型等問題。三是建立告知指引調(diào)解先行的程序,落實當事人的程序選擇權(quán)。為充分發(fā)揮調(diào)解程序的自治性和開放性,尊重當事人的主體地位和意思自治,建立告知調(diào)解先行的程序,引導雙方當事人優(yōu)先選擇調(diào)解。當事人的代理律師應當履行告知其他非訴訟糾紛解決渠道的義務。任何一方當事人有調(diào)解意愿的,另一方必須予以回應。

　　建立專業(yè)調(diào)解隊伍　培養(yǎng)職業(yè)解紛人才

　　任何一項事業(yè)都需要專業(yè)的職業(yè)人士。我國目前的調(diào)解和其他解紛方式的人才除了具有雄厚民間基礎的人民調(diào)解員隊伍之外,還需要大量的具備專業(yè)調(diào)解技能、跨學科知識的職業(yè)調(diào)解員。美國、英國、法國和我國香港特區(qū)已將調(diào)解作為一項社會化職業(yè)進行謀劃,規(guī)定調(diào)解員必須經(jīng)過專門的職業(yè)培訓才能獲得資質(zhì)認證,并且對培訓的課時量和培訓內(nèi)容都做了精細要求。我國除司法行政機構(gòu)對人民調(diào)解員的培訓之外,對其他社會調(diào)解人員尚未建立統(tǒng)一的培訓機制,導致目前調(diào)解人員良莠不齊,嚴重制約了社會調(diào)解發(fā)展質(zhì)量。因此,迫切需要人民法院、司法行政部門、法學教育部門、各類調(diào)解組織、社會培訓機構(gòu)等部門通力合作,推動建立職業(yè)化調(diào)解員統(tǒng)一資質(zhì)認證制度,完善調(diào)解員職業(yè)水平評價體系,加大調(diào)解人員培訓力度,為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化儲備人才。

　　改革管理制度　保障糾紛解決工作有序發(fā)展

　　目前,除了人民調(diào)解組織有司法行政部門管理、特邀調(diào)解組織由法院管理外,對其他社會調(diào)解組織的管理體制不健全,致使其生存發(fā)展遇到障礙。面對全國的70.2萬個社會組織,中央于2016年發(fā)布了《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》,提出到2020年社會組織要完成統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責、依法監(jiān)管的管理體制,形成結(jié)構(gòu)合理、功能完善、競爭有序、誠信自律、充滿活力的社會組織發(fā)展格局。這為下一步改革社會調(diào)解組織管理制度提供了契機。一是明確社會調(diào)解組織的統(tǒng)一管理。依據(jù)人民調(diào)解法,人民調(diào)解組織由同級司法行政部門作為主管部門。除此之外,其他調(diào)解組織沒有統(tǒng)一管理的部門,處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。建議國家指定統(tǒng)一的調(diào)解工作管理部門,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國調(diào)解行業(yè)。為解決調(diào)解組織成立難的問題,積極推動民政部門修訂完善社會組織登記管理法規(guī),鼓勵民間解紛力量參與社會治理。建議行業(yè)協(xié)會作為該行業(yè)調(diào)解組織的主管部門；商務委或者商會作為商事調(diào)解組織的主管部門；律師協(xié)會或者法律援助中心可作為律師調(diào)解組織的主管部門,接受同級司法行政部門的業(yè)務指導。二是建議成立全國性的調(diào)解員協(xié)會。該協(xié)會包括人民調(diào)解員、行業(yè)調(diào)解員、商事調(diào)解員、律師調(diào)解員以及專家調(diào)解員等。通過協(xié)會的自治管理,完善管理制度,規(guī)范職業(yè)道德,激活行業(yè)的內(nèi)在活力和發(fā)展動力,促使調(diào)解員真正以調(diào)解事業(yè)為職業(yè)追求。

　　加大經(jīng)費保障力度　建立多元化供給模式

　　當前制約調(diào)解組織發(fā)展的一個主要問題是經(jīng)費保障問題。除了人民調(diào)解、行政調(diào)解由國家財政保障之外,還需要建立支持其他民間化、市場化調(diào)解組織并存發(fā)展、多層次、多樣化的經(jīng)費保障體系,實現(xiàn)糾紛解決機制效益的最大化。按照《財政部、民政部關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知》規(guī)定:“在社會治理領域,重點購買社區(qū)服務、社會工作、法律援助、特殊群體服務、矛盾調(diào)解等服務”。目前的當務之急是,大力支持人民調(diào)解、行政調(diào)解、人民團體等的公益性調(diào)解,加大對人民調(diào)解、特邀調(diào)解的專項經(jīng)費投入,將調(diào)解、仲裁、公證等多元解紛服務納入政府采購目錄,探索公共服務多元化供給模式。另外,除了政府支持的公共服務模式之外,社會治理格局中糾紛解決機制的理想狀態(tài)應是實現(xiàn)調(diào)解的社會自治化改革,支持和鼓勵行業(yè)調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、律師調(diào)解組織市場化運作,讓市場在調(diào)解資源配置中起決定性作用,構(gòu)建競爭有序、誠信自律、自我管理的民間調(diào)解系統(tǒng),促使調(diào)解組織在市場化運作中提升自我生長和發(fā)展的能力。

　　當然,多元化糾紛解決機制的持續(xù)發(fā)展需要立法支撐。在廈門、山東、黑龍江、福建等地的多元化糾紛解決機制促進條例出臺的基礎上,鼓勵更多的地方開展地方立法的探索,條件成熟時推動多元化糾紛解決機制促進法納入全國人大立法計劃。

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